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錯誤的制度:雙首長制?總統制?

圖/總統府

文/法操司想傳媒

我國除了有獨一無二的五權憲法外,我國的行政首長任命,也與其他國家不同,依中華民國憲法增修條文第3條,行政院院長由總統任命,行政院院長對立法院負責。立法院可以對行政院院長提「不信任案」,行政院院長可以呈請總統解散立法院。這樣的制度看起來的確有相互制衡的效果,立法院雖然可以換掉行政院院長,但也會面臨到若立法院解散,各委員是否能再次當選的風險。但實質上,這樣的制度真的有達到監督、制衡的目的嗎?其他國家的政體又是如何呢?

美國:總統制

在總統制下,國家領袖明確,人民可以直接選出特定人擔任國家元首。行政和立法分立,總統為最高行政首長,對外代表國家,除了個別重要任命需要通過議會外,政府官員由總統任命,向總統負責。在總統制的國家,一個民選總統,只有在總統違憲或有嚴重違法行為時,國會才可以彈劾總統,總統無權解散國會。

行政與立法權亦互相制衡,總攬行政權力,公布法律、發布命令不需副署,總統可以否決國會提出的法案,但國會可以用更高的同意門檻要求總統照做。(例如:美國經參眾兩院議員各三分之二以上決議維持原案,總統應即接受該決議。)而國會擁有審法案、審預算的權力,藉以制衡行政。

法國:雙首長制

行政部門由總統和總理兩位首長組成,總統為國家首長,有任免總理,主持內閣會議,頒布法律的權力,對外代表國家,主導重大決策及軍事、外交;總理則主管一般行政、內政、經濟、教育等日常政務。總統由人民直選,總統之下無執行機關,須由總理領導下的各部會執行。

總理由總統任命,通常會任命國會多數黨聯盟領袖。總理領導內閣,內閣對國會負責。內閣總理和國會議員均有提出法律案之權。國會可藉由不信任投票案讓總理下台,總統在諮詢內閣總理及兩院議長後得解散國會。

我國:雙首長制?總統制?

我國到底是什麼樣的制度呢?依照我國憲法最高行政機關是行政院,行政院院長為行政首長,且立法院可以提不信任案換掉行政院院長,行政院亦可呈請總統解散立法院,從憲法的角度出發,我國採行的制度應該是偏向雙首長制。

但我國真的是雙首長制嗎?以法國為例,雙首長制的總理,也就是我們的行政院院長,由總統任命國會多數黨聯盟領袖。雖然國會無須同意,但在法國國會可以透過信任投票,迫使總理領導的內閣總辭。雙首長制國家,內閣首長大多由佔議會多數席位的政黨推舉產生,總統任命、免除、替換須徵詢議會的意見。

而我國的行政院院長,是由總統直接任命,無須經由國會同意、也無須詢問國會的意見,國會倒閣的門檻亦較其他雙首長制國家高,且國會也須承擔被解散的風險,使得國會對於行政院長的影響力低,總統是行政院院長唯一的民意基礎,從這點看來,我國實際上總統才是真正的行政首長。

憲法增修條文的規定,行政院院長須對立法院負責。現行的制度國會只能監督到行政院院長,真正的行政首長總統卻退居在行政院院長後面,無法被監督。另外在任命行政院院長時又無需立法院同意,依著誰聘請你就是你老闆的原理,行政院院長自然而然的對總統負責。

這些種種導致我國的總統,除了直接民意外,在體制上制衡機制很少。當政策失敗或成功時,我們該找誰負責?常常看到行政院院長下台以示負責,但真的可以真的由行政院院長做出的行政決策又有哪些?總統換掉行政院院長,就可以以示負責嗎?這些都是值得我們去思考的憲政問題,我們的憲法雖然是剛性憲法,但不是不能修法,我們是否該好好想想,怎樣的政體,才最適合台灣呢?

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