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雷聲大、雨點小的釋字第763號解釋?

文/蔡正皓(台大法研所畢,現為律師)

大法官最近公佈了釋字第763號解釋,內容涉及屢屢登上新聞版面的「土地徵收」問題,究竟這則大法官解釋的內容為何?可能帶來什麼影響?又或者有何不足之處?本文以下將簡單評析大法官釋字第763解釋。

解釋緣起:土地所有人的收回權

土地法第219條第1項規定,如果人民土地被國家徵收,自補償發放完畢後1年起的5年間,若土地沒有依照徵收計畫使用、或沒有依原本的徵收目的使用的話,原地主可以按照原來的徵收價額,向政府要求收回土地。

然而,人民的土地被徵收以後,究竟土地的後續開發與使用狀況如何?原地主往往很難得知。尤其現在許多政府的土地開發計畫,往往動輒5年、10年後才會有成果,對原地主而言,幾乎無法掌握被徵收土地的開發現況,遑論在法定期限內及時行使權利,要求收回土地呢?

本件解釋的聲請人,正是這種規範制度下的受害者。聲請人的土地在民國78年被徵收以後,直到民國100年才知道土地並沒有按照當初徵收的計畫開發使用,所以向政府申請收回土地,但被以「申請逾時」為由駁回。於是這幾位受害者,決定向大法官聲請解釋,於是乎,便有了釋字第763號解釋。

大法官解釋:土地徵收後的正當法律程序保障

釋字第763號涉及的,是憲法上的正當法律程序。所謂正當法律程序,意思是指國家要剝奪或干預人民權利以前,必須要經過一定的法定程序,否則就算國家干預權利的理由多麽言之成理,都會因為欠缺正當法律程序而違法或違憲。至於正當法律程序的具體內容,會隨著涉及的基本權而有所變動,但核心精神基本上包括「必須讓人民知道權利被干預的原因」、「必須讓人民有表示意見或提出反對的權利」。

大法官首先確認,土地徵收是對人民財產權最嚴重的侵害之一。這是當然的,想像如果我們花了大半輩子,好不容易攢了一筆錢買下一片土地(或甚至房子)。結果因為政府一紙徵收公文,土地(或房子)就要被國家收走,這當然是對人民財產非常嚴重的侵害。

既然土地徵收屬於對人民財產權最嚴重的侵害行為,那麼國家在徵收人民土地時必須符合正當法律程序要求,乃是當然之理。更甚者,大法官認為,正當法律程序的要求,不只適用於徵收事前、事中,更必須進一步延伸到「事後」,也就是說,即使國家已經依照法定程序(例如召開聽證會、經過原地主同意等等)徵收土地完竣,仍然有後續的法律程序必須踐行,其中就包括「政府徵收土地後一段期間,必須『主動』、『定期』告知原地主土地使用狀況」。

大法官得到這個結論的邏輯在於:土地徵收是最嚴重的侵害行為,所以應該是非必要不可為之的「終極兵器」,亦即土地徵收的前提是「為了開發計畫,確實有徵收人民土地的『必要性』」,只有在具備這個前提條件下,國家才可以要求人民接受土地被徵收的特別犧牲。但如果人民土地被徵收以後,土地反而沒有按照原定計畫開發,那就代表當初徵收土地的必要性根本不存在,那就沒有理由要求人民繼續接受特別犧牲,所以原地主可以要求收回土地。但是因為土地徵收以後的開發狀況,人民往往不得而知,所以為了確保人民有機會行使收回權,政府必須在土地徵收完畢以後,定期、主動告知原地主土地開發狀況。

在這個邏輯下,大法官認為現行土地法第219條第1項規定,雖然確實是人民收回土地權的落實,但卻為德不卒。規範裡對人民行使收回土地權的時間加諸限制,但又沒有要求政府定期、主動告知人民土地開發狀況,導致原地主無法獲得充份資訊,反而可能來不及行使收回權(這也正是本號解釋聲請人碰到的狀況)。因此大法官要求立法機關在2年內修正法律規範,在法律修正完成之前,原本土地法第219條第1項規定的時效均停止計算,直到主管機關依本號解釋要求履行通知義務後,時效才繼續起算。

區段徵收 v. 一般土地徵收

耐人尋味的是,在本號解釋理由書最後一段,大法官突然神來一筆:「本件解釋只適用於一般土地徵收的情形,區段徵收並不在其適用範圍。」

但事實上,綜觀近年來台灣社會上與土地徵收有關的重大爭議事件,其實絕大多數都是涉及區段徵收,譬如文林苑事件、竹南大埔張藥房事件、台南鐵路東移工程、桃園航空城開發計畫等均屬之。區段徵收與一般徵收的不同處在於,區段徵收往往是政府為了大規模開發計畫,而一次性徵收眾多地主所擁有的廣泛土地,補償方式也不限於金錢,可以用抵價地來作為補償。區段徵收往往被塑造成「政府出錢、地主出地,共同促成大規模開發,最後雙方各謀好處」的合作計劃,比較不易遭受抵抗,而且可以一次就讓政府取得大量開發用土地,因此頗受為政者青睞,更常有遭到濫用的情況。關於區段徵收的制度缺陷和濫用,政大徐世榮教授所撰寫的文章有相當程度的介紹,也頗值得一讀。

區段徵收雖然被包裝在大規模開發計畫裡,但本質上仍然是國家剝奪人民對土地的所有權。尤其政府在實施區段徵收時,都會向地主介紹未來的開發計畫以及可以帶來的獲利,以吸引地主接受徵收。那麼在地主同意徵收以後,自然更應該受到收回權的保障,才不會因為誤信政府的美好承諾,結果反而落得血本無歸。

弔詭的是,現行法土地徵收條例第9條第1項規定,卻明文將區段徵收排除於收回權的適用之外(註一),而釋字第763解釋又挑明不處理區段徵收的地主收回權問題。或許大法官之所以不處理這個問題,是因為這個問題並不在聲請人的聲請範圍內。但如此綜合起來,似乎意味著,除非立法機關願意修法,否則縱然有了本號解釋,區段徵收事件中的地主,仍然不受到收回權保障。考量到現在區段徵收逐漸取代一般徵收,成為政府獲取人民土地的最主要手段,我們不得不懷疑:釋字763號解釋會不會雷聲大、雨點小,其對現狀的直接影響,或許並沒有想像中的龐大?

(註一)當然,土地徵收條例第9條第1項和土地法第219條第1項分別規定了不同的收回權時效,其間的關係究竟為何?釋字第763號解釋是否及於土地徵收條例規定?都是另一個凸顯我國土地徵收規定過於混亂的大哉問,也有大法官在意見書內提及這個問題(例如詹森林大法官所提出的協同意見書)。

延伸閱讀釋字763號解釋–土地徵收後使用狀況未公告合憲嗎?


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