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【3修正法案】假訊息,政府怎麼管?

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

內政部上週發佈新聞稿,分別公告社會秩序維護法、災害防治法與總統副總統選舉罷免法的修法草案,這三部法律的修法草案,其都指向同一個目標:「打擊假訊息。」

「打擊假訊息」這個議題,在今年突然躍起成為非常受到關注的議題。主因大概是今年發生多起因假訊息而釀的不幸事件,例如9月燕子颱風襲擊日本關西後,「中國外交使館積極派車接送中國遊客、但台灣駐日單位卻無作為」的訊息充斥媒體版面,使得駐大阪辦事處承受龐大輿論批評,儘管該則訊息事後被證明是假新聞,但已經造成駐大阪辦事處處長自殺的悲劇。

再如今年下半年的九合一公投綁大選,也導致五花八門的資訊在社群媒體之間不斷流竄,其中不乏誤導民眾的謠言。儘管有些民間單位致力於進行闢謠,但效果終究有限,而這些真假難辨的訊息,對於最終選舉和公投結果,亦發揮了相當的作用。

關於「假訊息」到底如何防治的問題,法操過去已經有多篇文章探討,討論這個大哉問的論著也不在少數,而現在政府終於開始要進行修法,本文以下將稍微介紹本次修法草案的內容,並討論其與言論自由之間的關聯與扞格。

言論自由的限制

不免俗地,我們還是稍微回到言論自由可否、如何限制的議題上。之所以大多數法學理論對於限制言論自由一事帶有反感,最主要是立基於言論自由市場和反對獨裁的理由上。

言論自由市場理論下,一個言論或主張的價值和真偽,應該交由大多數視聽者決定,國家和政府不能代替人民決定特定言論有沒有價值

舉個簡單的例子,一部新上映的電影究竟好不好看,應該是公開上映之後,所有觀眾的評價來決定、評估;而不是電影上映之前必須先經政府機關審查,然後某些電影因為「被政府認證是不好看的」,所以就不給上映。換言之,電影好不好看,應該由消費者決定,而不是政府在電影上映前就先幫消費者挑選好。

同樣的道理,套用到所有的言論上亦如是。之所以不能接受政府對言論內容的審查,一方面當然是為了尊重社會上多元的價值觀,更重要之處在於,要避免政府故意壓迫對自己不利的言論,藉管制之名行獨裁之實。

但言論自由的保障歷經多年發展,也發展出許多細膩的標準,並不是所有言論都是一律同等的保障,例如針對仇恨性言論、歧視性言論的,政府就有比較高的管制正當性。另一方面,如果政府管制是針對言論發表的時間、地點、方法,而非直接針對言論內容管制,通常也比較能容忍政府的管制措施。

社會秩序維護法草案

先就適用範圍最廣泛的社會秩序維護法(以下簡稱社維法)來看,事實上社維法第63條第1項第5款已經規定:「散佈謠言,足以影響公共之安寧者,處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰。」然而,這條規定因為標準不明確,導致在操作上頗為困難,因此內政部公布的草案,將會把這一款規定刪除,並增訂第63-1條專門規範散佈假訊息的行為。

根據內政部新聞稿,新增的法條將會納入假訊息的定義,也就是三要素:故意、虛假、危害。也就是說,必須是明知為假訊息,但仍然將假訊息散佈出去,同時造成公眾畏懼或恐慌的危害,才會納入本條的處罰範圍內。但除此之外,本條的要件不止於此,行為人還必須有「擾亂社會秩序」的積極意圖。

這就帶來幾個問題,首先,一旦加入了「擾亂社會的意圖」這個要件,本條的適用範圍就會大打折扣。畢竟,許多假訊息的傳遞,並不是因為發布者有擾亂社會的意圖,例如今年大選期間,到處流竄的各種污名化同性戀者的假訊息,發佈者可能不只沒有擾亂社會的意圖,反而相信他們散播這些資訊是為了「導正社會風氣」,則這種行為在社維法下又應該如何評價呢?

隨之而來的,社維法的主管機關是警察機關,也就是說,具體個案的認定是在警察手中。沒有司法的嚴謹程序,警察要如何判斷散佈謠言者的意圖?會不會演變成警察濫權,或是警察為免爭議,索性完全不碰牽涉到假訊息的相關案件?都是令人擔憂的。

災害防救法草案

根據內政部新聞稿,將會針對災害防救法第41條提出修法草案,規定如果針對通報災害的不實訊息,或以任何方式散佈,足以對公眾或他人產生損害,或有危害安全之虞,甚至因而導致人員死傷者,可處無期徒刑或5年以上有期徒刑、拘役或100萬元以下罰金。

本條修法草案最引人注目的,就是刑度。可以想像,內政部修法的想法是,面對隨時可能導致人員死傷的災害下,任何虛假訊息的傳遞都可能對生命安全造成危害,其惡害遠超出一般情形下的假訊息,因此有必要予以重罰。

但耐人尋味的是,現行災害防救法下,並沒有自己的刑罰規範,只有針對災害之際趁火打劫(偷竊、詐欺、強盜等財產犯罪均包含在內)的行為,應加重其刑的規定。草案第41條可能會成為災害防救法唯一一條刑罰罰則,卻只針對散步災害假訊息的行為。

至於其他妨害救災的行為,災害防救法草案則付之闕如,只能回歸刑法第182條。然而刑法第182條規定的刑罰,最重只有到3年有期徒刑。這就形成一個很失衡的規範體系:以暴力或其他物理力妨礙救災,至多為3年有期徒刑,遠不及釋放假消息的處罰,顯然可能形成規範漏洞。

總統副總統選舉罷免法草案

相較於前兩者,總統副總統選舉罷免法(以下簡稱總統選罷法)草案的修正部分較多,其中包括配合公職人員選舉罷免法,廢除「罷免不得宣傳」等不合理規定。而且總統選罷法針對假訊息規範的修法,也不像前兩者那樣直接,而是著眼於廣告刊播與經費來源。

總統選罷法針對假訊息的規範,分成兩個方向:廣告透明化與經費來源限制。前者部分,現行總統選罷法已經在第47條規定大眾傳播媒體在刊登競選廣告時,必須載明政黨與候選人姓名,草案則更進一步,要求一併公開出資者,讓選民有更多標準評估競選廣告的可信度。後者部分,則是為了避免境外勢力介入選舉,而要求大眾傳播媒體不可以接受外國、中國或港、澳人士或團體委託刊登選舉、罷免廣告。

這些規範就不是針對言論的內容,而是似乎是從言論發表的時間、地點、方式著手管制。但究竟其所限制的,是否確實是標準比較寬鬆的時間、地點、方式?也值得探討。相較之下,美國近幾年的聯邦最高法院判決,諸如2010年的Citizen United v. FEC、2014年的McCutcheon v. FEC等案件,均傾向認定人民資助廣告或捐政治獻金以支持政治人物,是屬於言論自由的行使,國家不能加諸太多限制。

當然,美國聯邦最高法院這樣的趨勢,也在國內引發不少批評。反對者就認為這種見解,將會助長貪腐、大幅影響輿論與媒體的公正性,從而侵蝕民主的基礎。內政部修法的基本思考,大約也是循著這條思路,尤其當選舉資金是來自國外,自然更有可能影響國內選情,而有更高的限制必要性。

結語

但無論如何,政府的法律無法完全消弭假訊息的盛行,尤其在網際網路以及社群媒體的崛起下,這種假訊息更是防不勝防,甚至連來源都無法追蹤。因此我們也無法完全仰賴政府對假訊息的打擊措施,而是在平常,就要培養起自己分辨訊息真偽的能力,才能避免自己成為散播假訊息的幫兇。

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