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【三讀通過】憲法訴訟法是什麼?對未來有什麼影響呢?


2019.01.07案件更新
:根據司法院新聞稿,總統於2019年01月04日公布憲法訴訟法、大法庭制度(包含法院組織法、行政法院組織法)等3個法案。其中大法庭制度將於公布後6個月,即2019年07月04日開始施行;而憲法訴訟法則將於公布後3年即2022年01月04日開始施行。

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

司法院12月18日發布新聞稿,公告立法院三讀通過「憲法訴訟法」修法,將為我國憲法解釋制度帶來新紀元。憲法訴訟法的前身,就是現行司法院大法官審理案件法。憲法訴訟法針對大法官審理案件法的諸多條文大舉更動,同時設定3年後施行,綜觀其條文,確實對現行釋憲制度有不少變動。究竟憲法訴訟法具體做了哪些變革,本文以下將稍作解析。

一言以蔽之:憲法解釋法庭化

憲法訴訟法修法的核心精神,就是使得我國憲法審查制度更趨向法庭化。過去的司法院大法官是採取「會議」模式進行憲法審查,也就是我們常說的大法官會議。然而,憲法審查作為國家司法權最高階層的行使,居然是用閉門會議方式進行,而不是用司法權最基本的法庭形式進行。在某程度上,確實難以讓人信服。舉例言之,根據現行司法院大法官審理案件法第13條後段規定,只有在大法官覺得必要的時候,才會召開言詞辯論、讓當事人、利害關係人和相關政府機關到場說明。其餘大多數情況,當事人在提出釋憲聲請書之後,就只能搓著雙手、在家等公文,連大法官一面都見不到。

現行司法院大法官審理案件法共有35個條文,其中分成兩大塊:「憲法解釋與統一解釋」和「政黨違憲解散案件」,其中前者才是目前大法官的主要任務,後者在台灣並沒有實際實踐。然而,如果我們仔細看現行法規定,對於解釋案件的規定,要嘛很空泛(譬如第13條規定大法官可以調立法資料來參考)、要嘛就是大法官內部規定(例如第15、16條規定,大法官會議多久開一次、由誰來當會議主席),跟大家想像中的「法官審案子」天差地遠。而在台灣幾乎沒有實踐實例的政黨解散案件,卻是以「憲法法庭」型態進行,而且有著與民事訴訟法、刑事訴訟法類似的程序規範,諸如聲請書和判決書的形式(第19、27條)、應經言辭辯論開庭審理(第21條)、大法官可以進行搜索扣押(第23條)等等。

而現在通過的憲法訴訟法,最主要的工程就是在解釋案件中,納入詳盡的程序規範,並且讓大法官也以法庭的形式處理憲法解釋案件。憲法訴訟法中大量導入了類似民事訴訟法與刑事訴訟法的規範體系,例如大法官的迴避、書狀的格式要求、言詞辯論與法庭公開原則、以及以「裁判」取代過去的解釋等等,甚至在第46條規定在規範未盡之處,直接準用行政訴訟法規定。在在使得未來的憲法法庭,從組成和程序上,更加接近司法審判。

具體個案的審查與「第四審」疑慮

憲法訴訟法另一個令人眼睛為之一亮的變革,就是聲請憲法訴訟的事由。憲法訴訟法在第1條整理6個憲法法庭所處理的案件,包括大家熟知的憲法解釋和統一解釋,以及政黨解散、總統彈劾案等等,再分別於後續條文針對各種類型規定各自的程序規範。而其中最關鍵的,是人民聲請憲法解釋的事由,在憲法訴訟法第59條規定,人民在用盡救濟途徑後,可以向大法官聲請宣告法令或「裁判本身」違憲。

在現行的司法院大法官審理案件法中,人民只能夠在用盡救濟途徑後,主張確定判決所適用的法令違憲。但在憲法訴訟法中,人民可以進一步主張該則判決本身違憲,聲請大法官做出違憲裁判。而這推翻了過去我國違憲審查只限於「抽象審查」的局面,而使得大法官可以進行「具體審查」,更傾向德國聯邦憲法法院的型態。人民不只可以向大法官主張最後確定判決適用的A法條本身違憲(抽象審查),更可以主張A法條本身沒有違憲,但原本的法官用違憲的見解適用這條法律(具體審查)。

然而具體審查伴隨著兩大問題:第四審疑慮以及大法官負擔過重。第四審疑慮的部分,是因為我國原則上屬於三級三審制,以最高法院為終審法院,案子一旦經過終審判決定讞後,就會產生確定力,不能夠輕易推翻。但如果開放大法官對具體個案的審查,就有可能過度浮濫,形成實質上的「第四審」,架空了最高法院或其他終審法院。隨之而來的,就是人們在判決結果不盡人意的時候,就會想要進一步向大法官提出聲請,最後導致全台灣所有案件一併擠到大法官面前,要求只有17人的大法官處理全國成千上萬的案件。

針對這個疑慮,憲法訴訟法的條文並沒有特別處理,而是在立法意旨強調「憲法裁判不是第四審,而是一種特殊救濟制度」。然而,這個特殊性並沒有體現在憲法訴訟法的法規當中,只有空泛的「具憲法重要性或貫徹聲請人基本權利所必要」要件,和大法官成立審查庭決定是否受理的程序(第61條)。具體的操作和判斷標準,法律條文可說付之闕如,未來實踐起來究竟會不會導致大法官受理標準不一、或大法官案量爆滿的情形,可謂憲法訴訟新制的一大挑戰。

憲法法庭的特殊制度設計

除此之外,憲法訴訟法也針對憲法訴訟的特性,設計了一些在一般訴訟中沒有的制度,本文以下列出幾個比較值得注意者。

首先是第18條規定,大法官一旦受理案件後,就應該將當事人聲請書和答辯書公開,一方面滿足人民知的權利,另一方面讓有志之士可以參與下述的法庭之友制度。但值得注意的是,由於現在憲法訴訟也開放針對具體個案的審查,所以聲請書和答辯書內容不可避免會提到當事人之間的事務。在這種情況下,要如何兼顧公開要求和當事人隱私保障,也是未來必須解決的問題。

其次是第20條的法庭之友,這是一種源自美國的制度。也就是在公開聲請書及答辯書後,大法官必須進一步通知專家、學者,可以到庭發表法律或專業意見,以供大法官參考。例如審理環保案件時,可以讓環保專家或環境法權威教授到庭提供意見。

再者,是大法官的裁判格式。不同於現在的大法官解釋,由全體大法官共同具名、撰寫,導致時而發生解釋文思緒不連貫的情況。憲法訴訟法也仿照美國聯邦最高法院,由大法官其中一人具名主筆,其他人可以提出意見書加以補充或反駁。

最後,是對外開放的閱卷制度。一般訴訟的卷宗資料,原則上除了當事人以外是不能聲請閱覽的。但因為憲法訴訟具有足以影響全國的效力,在某些情況下,確實可能會有非案件當事人的其他人,有閱覽相關資料的必要,因此憲法訴訟法第23條特別規定,如果非案件當事人的第三人,如果得到當事人同意或確實有利害關係,也可以聲請閱覽憲法訴訟的卷宗。

憲法訴訟法的修訂,是將大大改變我國大法官的運作實務,但同時也可能帶來許多值得關注的問題。有鑒於大法官的決定往往牽一髮而動全身,其未來的發展,也值得每個國民繼續關注。

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