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【高宏銘專欄】一定要改的雙首長制

照片來源:BBC

文/高宏銘(執業律師、法操共同創辦人,曾任彰化和新北地檢署檢察官)

近日新任行政院長就職,撇開被戲稱為「敗選者聯盟」的爭議,許多民眾也提出常常一年多就換一位行政院長,這樣到底好不好的質疑?

我國修憲後號稱採用「雙首長制」,總統和行政院長均有一定權力,而行政院長由總統任命。經過數任民選總統任期內實際運作的情形來看,行政院長常被立法院直接砲轟,然後總統從不進立法院接受立委質詢,可是總統雖然似乎只管國防、外交,可是經濟、財政和內政難道總統都不用管嗎?如果是,為何以前馬英九總統要舉債發消費券?小英總統要公開說有幫年輕人減稅?顯見,在我國實際運作上,總統根本就是行政體系的最高首長,而且是內外兼修!

大家也可以觀察到不管是怎樣的總統和行政院長間的組合,好像都會有衝突和摩擦,以行政效率角度來看,這並不是一件好事。我們認為必須認真考慮透過修憲修改所謂雙首長制,清楚採取總統制或內閣制,提高行政效率,也讓權責得以相符。

總統制的行政體系,就如同美國一樣,由總統擔任國家元首兼行政首長,直接領導各部會,且不需要接受國會質詢,和國會各自透過不同的選舉來取得民眾的授權。大家可以想想,美國川普總統上任迄今,常常出現其撤換某某部會首長或是和國會槓上(?)的消息,這就是總統制。但美國在制度上透過改選部分國會議員的方式,讓總統在任期中仍要間接受到民意的回饋,就是俗稱的「期中選舉」。不過大家如果有進一步研究,似乎在世界上,只有美國實施總統制最成功,其他名義上採總統制的國家,常常反而變成「終身領袖制」。為何美國實施總統制能還算成功?這也是比較憲法和政治學門中的一大議題。

內閣制的行政體系,就像日本和德國一樣,國家元首往往屬於虛位,沒有實權,而由內閣總理(或稱首相)擔任行政首長,指揮所有行政體系,而行政首長和所領導之部會首長幾乎都會由現任國會議員中選出,也就是所謂的行政和立法合一。內閣制通常就是透過一次全國性大選,組成行政和立法體系。內閣制下的總理,任期不一,有短短數月,也可能長達數年。一般來說,是透過倒閣(不信任投票)和總理解散國會的權力來讓行政體系接受民意的考驗。

回到我國的雙首長制,總統和立法院(國會)都是直接民選,總統實際上可以決定行政院長以下各部會首長,但總統不用進立法院接受質詢。憲法上也有立法院對行政院長提不信任案(倒閣)的設計,但實際上運作,史上發動三次倒閣(分別是對蕭萬長、陳沖和江宜樺)均未成功。總之,行政院長來來去去,不斷重複立委一直在立法院痛批總統,但台上站的是行政院長或其他部會首長的畫面。

面對這種在實際運作已經問題叢生的雙首長制,我們呼籲全體國民應該要認真考慮推動修憲,甚至制憲的可能性,明確選擇總統制或內閣制,讓行政體系的權責分明,有權力就有究責的制度能建立起來,也提高行政效率,避免無謂的虛耗。

當然修憲或制憲的難度門檻很高,但為了國家的未來,還是值得大家努力。

補充一下,如果要從總統制和內閣制中選擇一個,內閣制似乎會是更好的選擇,如果以貫徹民主作為是否成功的標準,成功的內閣制國家數起來就有一卡車,可是成功的總統制國家,數來數去似乎只有美國一個。看來1787年參與美國制憲會議的那些人真的不簡單呀!

話說在美國制憲會議所有代表簽字後,班傑明·富蘭克林(就是100美元鈔票上的肖像人物)在場說:「在華盛頓所坐的椅子後方的牆上畫有一個太陽,這個方向才應該是會議室的『前方』。自己經常看著這個太陽,『卻總是不肯定這畫的究竟是日出還是日落?』。不過現在我很高興地知道這是日出,這是個正在上升而非下沉的太陽。」

期待未來台灣新憲法的誕生,也能讓台灣永遠「如日初昇」!

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